Kết nối kế hoạch
1. Cơ sở
Xu hướng đổi mới công tác kế hoạch các cấp, đặc biệt là cấp xã đang được đẩy mạnh tại nhiều địa phương trong cả nước. Mặc dù vẫn còn nhiều việc phải làm, đặc biệt là việc định hình các nhóm giải pháp chính sách từ các cơ quan trung ương nhưng nhìn chung, kết quả đổi mới tại nhiều địa phương là đáng khích lệ. Cụ thể:
· Có hơn 30 tỉnh trên cả nước đang thực hiện đổi mới công tác kế hoạch ở các mức độ khác nhau; Nhiều tỉnh đã thể chế hóa công tác kế hoạch cấp xã;
· Quy trình kỹ thuật đối với công tác kế hoạch, mặc dù còn một số khác biệt nhưng cơ bản đã gắn bó được với thực tiễn phát triển kinh tế xã hội và đang ngày càng được hoàn thiện để có thể áp dụng ở quy mô rộng hơn so với địa bàn của một tỉnh, huyện;
· Các cơ chế hỗ trợ giúp công tác kế hoạch trở nên bền vững hơn đã được các địa phương xây dựng ở các mức độ khác nhau. Ví dụ cơ chế kinh phí thường xuyên cho công tác kế hoạch (Hòa Bình, Quảng Trị, Cao Bằng, Sơn La) hoặc quỹ phát triển xã để thực hiện kế hoạch xã (Hòa Bình, Cao bằng, Tuyên Quang);
Một số chuyên gia cho rằng việc hình thành cơ chế kinh phí thường xuyên để thực hiện việc lập kế hoạch là không hợp lý vì cán bộ cấp xã đã được trả lương để thực hiện nhiệm vụ của họ mà một trong các nhiệm vụ đã được quy định là tổ chức lập, thực hiện kế hoạch phát triển KTXH hàng năm cấp xã (luật Tổ chức HĐND/UBND 2003). Tuy nhiên, theo ý kiến của tôi, để giúp làm bền vững công tác kế hoạch cấp xã thì trước tiên phải có sự hỗ trợ để hoạt động này trở thành tập quán rồi mới tính đến việc xem xét phạm vi trách nhiệm của họ. Do đó, sự hỗ trợ ban đầu một phần làm tăng nguồn lực phục vụ, phần khác sẽ nâng cao vai trò của công tác kế hoạch cấp xã hiện tại.
Tuy nhiên, vẫn còn nhiều thách thức gây ảnh hưởng tới sự bền vững của công tác kế hoạch cụ thể:
· Khung hướng dẫn kỹ thuật thống nhất từ cơ quan chuyên môn chưa đưa ra được hướng dẫn kỹ thuật cho cấp dưới và chú trọng nhiều đến thời gian tiến hành trong khi các quy định về nội dung của kế hoạch còn rất hạn chế;
· Các cơ chế hỗ trợ đảm bảo việc thực thi kế hoạch cũng như theo dõi đánh giá hầu như chưa có dẫn đến thực tế mặc dù có công tác kế hoạch chuyển biến về nội dung song tính khả thi về ngân sách là rất hạn chế, việc phân bổ ngân sách không gắn chặt với các hoạt động kế hoạch đề xuất;
· Liên kết ngang, dọc trong công tác kế hoạch chưa rõ ràng, mối quan hệ kế hoạch ngành và kế hoạch chung của từng cấp cũng như giữa các cấp còn lỏng lẻo dẫn đến sự chồng chéo trong đầu tư hoặc đầu tư không phù hợp với nguyện vọng của cấp dưới;
· Một số quy trình kế hoạch đặt ra yêu cầu quá cao đối với hệ thống và khó có thể đảm bảo trong bối cảnh hiện nay; ví dụ yêu cầu về cung cấp thông tin ngân sách hoặc yêu cầu về phân cấp ngân sách cho cấp xã.
2. Đánh giá chung
Nhìn chung, các địa phương tham gia đổi mới kế hoạch đều cho rằng việc tác động vào đổi mới kế hoạch các cấp là phù hợp và cần thiết phải thực hiện để:
· Thay đổi cách thức chỉ đạo điều hành của nhà nước trong đó hướng trọng tâm vào các nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công cho xã hội, nhà nước sẽ tập trung hơn vào cải thiện, định hướng môi trường vận động của các xã hội;
· Cải thiện hiệu quả đầu tư công, tăng cường sự tham gia, sự đóng góp nguồn lực xã hội vào sự phát triển chung;
Các kinh nghiệm hiện tại cho thấy đặc điểm cụ thể của đổi mới kế hoạch các địa phương đã thực hiện trong thời gian qua là hướng vào:
1. Đổi mới nội dung, chất lượng bản kế hoạch và;
2. Đổi mới cơ chế hỗ trợ để kế hoạch được thực hiện.
Trong khi có nhiều chương trình hỗ trợ nâng cao yếu tố (1) thì những can thiệp cụ thể để nâng cao cơ chế giúp kế hoạch được thực hiện (2) là rất hạn chế.
Đổi mới về nội dung và chất lượng là nội dung gắn chặt với năng lực của cơ sở bao gồm năng lực chính quyền và người dân. Đây là yếu tố đòi hỏi nhiều thời gian và không thể đặt ra như một điều kiện tiên quyết. Thiết nghĩ, cần đặt ra yêu cầu cốt lõi đó là thay đổi tư duy kế hoạch và cách thức lập kế hoạch, theo sự cải thiện về năng lực, chất lượng chung của kế hoạch sẽ dần tăng lên.
Đổi mới cơ chế hỗ trợ là việc mà bộ máy chính quyền hiện đang được phân cấp rất mạnh có thể sáng tạo vận dụng để đưa ra những thay đổi cụ thể. Đây là nhóm các giải pháp có tính chất hành chính, dễ thực hiện chẳng hạn: Cơ chế cung cấp thông tin, tăng cường phản hồi, bố trí ngân sách thực hiện hoặc ràng buộc lập kế hoạch với công tác điều hành nền kinh tế địa phương.
Đã có nhiều địa phương đang dần thấy rõ vai trò của việc đổi mới cơ chế và đang chuyển sang nghiên cứu, đưa ra những can thiệp cụ thể về chính sách để đẩy mạnh vai trò hỗ trợ của các bên liên quan đối với quá trình thực hiện kế hoạch các cấp.
3. Tính bền vững và những giải pháp
Kinh nghiệm thực tiễn cho thấy, đổi mới kế hoạch cấp xã, bên cạnh yếu tố nâng cao chất lượng một cách dần dần (mang tính diễn biến) do nó gắn chặt với năng lực của địa phương thì những nhân tố sau đây đóng vai trò rất quan trọng:
1. Các nội dung của bản kế hoạch được cấp kinh phí để thực hiện;
2. Công tác kế hoạch được gắn chặt với quản lý nhà nước, quản lý ngân sách, quản lý cán bộ, đánh giá năng lực của địa phương;
Nếu như yếu tố (2) gắn bó với quản lý nhà nước có thể tương đối dễ thực hiện qua hệ thống quản lý hành chính thì yếu tố (1) đòi hỏi nỗ lực khá phức tạp từ nhiều phía. Cụ thể, có thể giải quyết bằng các cách sau:
1. Sử dụng mềm dẻo các khoản kinh phí hiện tại, chỗ nào có thể cải thiện cách thức quản lý được thì cải thiện chỗ đó;
2. Bố trí kinh phí phân cấp cho địa phương để thực hiện một phần hoặc toàn phần kế hoạch như các quỹ phát triển địa phương đang được nhiều chương trình dự án sử dụng;
3. Giao tự chủ hoàn toàn cho cấp xã trong quản lý, chi tiêu ngân sách (một dạng khoán);
Trong khi cách 3 gần như không thể thực hiện được trong bối cảnh hiện tại thì cách 2, 1 có thể thực hiện được. Tuy nhiên, cách 2 sẽ đòi hỏi sự tham gia quyết liệt của hệ thống chính trị toàn tỉnh, và hiện tại đang có rất ít tiền lệ. Tác động mềm dẻo như đối với cách 1 có tính khả thi cao và rất phù hợp với tập quán của Việt Nam.
4. Câu chuyện về dòng ngân sách
Cơ sở pháp lý về quản lý ngân sách nói chung là khá hoàn chỉnh và có tính phân cấp rõ ràng. Tuy thế, sự liên quan giữa các hoạt động lập kế hoạch ngân sách (bắt đầu từ giữa năm hàng năm) và hoạt động lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội dường như chưa có sự ăn khớp rõ ràng, nhất là quá trình phân bổ kinh phí cho các hoạt động kế hoạch. Đáng ra việc lập dự toán ngân sách cần bám theo việc lên dự toán của các hoạt động kế hoạch để làm cơ sở tính toán các dòng vốn, nhưng do ngân sách hàng năm hạn chế nên thực tế hiện nay, câu chuyện ngân sách và kế hoạch vẫn là việc vừa chạy vừa xếp hàng, khi có kinh phí thì lại tiến hành tiếp tục phân bố, các nguồn ổn định hầu như chỉ đủ để chi lương, các hoạt động sự nghiệp.
Thêm vào đó, việc phân bổ ngân sách chưa gắn liền với chất lượng của công tác kế hoạch. Điều đó dẫn đến thực tế các đơn vị có thể lập hoặc không lập kế hoạch thì ngân sách vẫn cứ phân bổ đều, ít ra là ổn định hoặc tăng 10-15% so với năm cũ.
Nếu đối với cấp huyện, do đã được phân cấp đầu tư nên việc xoay xở để đầu tư cho các hoạt động kế hoạch riêng cấp huyện là còn có thể thực hiện được thì đối với cấp xã, đặc biệt với các xã nghèo thì hoạt động cấp xã luôn luôn ở trạng thái cầm chừng, chờ đợi nguồn kinh phí từ cấp trên rót xuống. Đây cũng là một trong những thực trạng dẫn đến kết luận có vẻ khá chủ quan của một số địa phương về tính trông chờ, ỷ lại của cấp dưới.
Một số địa phương dường như hay kết luận về việc không hoàn thành nhiệm vụ nào đó của cấp dưới thậm chí là đối với nhân dân là do họ có năng lực kém, ỷ lại hoặc nhận thức thấp. Nhưng theo quan điểm của tôi, việc có nhận thức, năng lực kém hoặc biểu hiện mà người ta hay kết luận là sự ỷ lại đó, bản chất là yếu tố bối cảnh mang tính thách thức mà chúng ta phải giải quyết từ từ và rất cần sự hỗ trợ thực sự từ cấp trên chứ không chỉ kết luận một cách chủ quan như thế.
Như vậy, lấy đâu ra kinh phí để thực hiện kế hoạch?
Ở một số tỉnh, nếu nguồn kinh phí dư dả, bên cạnh các dòng kinh phí như trên, người ta xây dựng các đề án phát triển riêng của tỉnh sử dụng kinh phí mà địa phương có thể tự chủ để phân cấp cho cấp xã (vốn phân cấp đặc biệt). Điều này có thể thấy rõ ở những tỉnh có kinh tế khá hoặc những nơi có các nguồn đầu tư từ bên ngoài (doanh nghiệp, các dự án tài trợ).
Còn ở những nơi không có khả năng này? Rõ ràng là đối với cấp xã, không thể có cách giải quyết nào để tìm vốn ngoại trừ việc cấp tỉnh có thể phải hy sinh một vài hoạt động đầu tư cấp tỉnh để bố trí vốn cho cấp xã. Theo kinh nghiệm loại này, đến nay chưa có tỉnh nào ngoài Hòa Bình thực hiện được.
Vậy đối với những địa phương khác, làm thế nào để có thể khai thác được kinh phí để hỗ trợ cho cấp xã?
Quay lại câu chuyện vừa chạy vừa xếp hàng… Thông thường khi có nguồn kinh phí bổ sung, các đơn vị được phân cấp quản lý tại cấp huyện sẽ tiến hành yêu cầu các xã lập đề xuất; một số nơi, để giảm thời gian chờ đợi, tăng tính chủ động người ta tự đưa ra chương trình hành động dựa vào kiến thức chuyên môn hoặc chiến lược phát triển của huyện sau đó thông báo xuống cấp dưới. Việc này đôi khi tốt, đôi khi là một tiền lệ xấu, đối tượng thụ hưởng nhiều khi không biết là nhà nước có đầu tư cái này, cái kia trên địa bàn. Ngoài ra, còn có thực tế, mặc dù cấp trên làm rất tốt, yêu cầu cấp dưới lập đề xuất nhưng do thời gian hạn chế, năng lực thấp, cấp dưới cứ đưa luôn những gì mà họ thấy thiếu để đầu tư ….
Đối với việc sử dụng kinh phí sự nghiệp của các đơn vị cấp huyện, câu chuyện cũng tương tự. Các nguồn kinh phí dạng này, ngoài mục đích là kinh phí vận hành chức năng quản lý chuyên môn của ngành, nó còn được sử dụng là kinh phí Nghiên cứu & Phát triển để tăng chất lượng can thiệp của ngành. Hàng năm, với mảng Công thương, có khoảng 100 triệu, mảng khuyến nông có khoảng 150 triệu được phân bổ cho các đơn vị liên quan cấp huyện. Cách thức lập kế hoạch sử dụng khoản kinh phí này cũng cơ bản giống câu chuyện vừa chạy vừa xếp hàng.
Nguồn kinh phí vừa đề cập là tổng kinh phí thực hiện các mô hình được đưa vào chương trình điều hành của cơ quan cấp tỉnh phân bổ theo hoạt động cho cấp huyện kết hợp với nguồn vận hành hàng năm. Các khảo sát hiện trạng gần đây cũng cho thấy các chương trình điều hành của Sở/ Ngành cấp tỉnh hiện tại đều dựa vào đề xuất của cấp dưới. Như vậy, nếu các đề xuất của cấp huyện có chất lượng hơn thì các chương trình can thiệp ngành của nhà nước cũng sẽ có chất lượng cao hơn, đặc biệt là khi nó gắn bó với nhu cầu của cộng đồng.
5. Tính kết nối
Các vấn đề thực tiễn đó diễn ra ở khắp nơi và nếu không có giải pháp thì cải cách, đổi mới kế hoạch cấp cơ sở có như thế nào đi nữa cũng vẫn chỉ mang tính chất cục bộ và khó có thể đảm bảo được tính bền vững.
Trong khi thực tế “câu chuyện vừa chạy vừa xếp hàng” là hệ quả của việc thiếu sự chuẩn bị đầy đủ về danh mục đầu tư sẵn sàng (ví dụ về phân bổ vốn kích cầu 2008 vừa qua) thì nếu áp dụng tốt, kết quả đổi mới kế hoạch cấp xã sẽ giúp cải thiện căn bản được điều này, cụ thể:
· Có được danh sách các nhu cầu dự kiến của cấp dưới để tiến hành đầu tư dần dần khi có kinh phí;
· Có được các ý tưởng đầu tư cơ bản xuất phát từ đề xuất của cộng đồng, kết hợp với năng lực chuyên môn sâu của cơ quan quản lý cấp huyện, các đề xuất đó được hoàn thiện và biến thành ý tưởng đầu tư cụ thể hoặc đưa ra các điều chỉnh đối với các định hướng chiến lược lớn;
· Cải thiện được cách thức lập kế hoạch của cơ quan chuyên môn cấp huyện trong đó đảm bảo gắn bó hơn với cấp dưới, cụ thể, trong các chương trình hành động hàng năm của ban ngành cấp huyện, sự có mặt của các ý tưởng cấp xã là càng nhiều sẽ càng giúp nâng cao sự ủng hộ, đồng thuận của cấp dưới do chúng đã được xây dựng nhờ quá trình lập kế hoạch có sự tham gia. Điều đó, gián tiếp làm tăng cơ hội có mặt của các ý tưởng đầu tư cấp xã trong các chương trình đầu tư ngành cấp tỉnh và tạo điều kiện để nâng cao tỷ lệ được đầu tư của các hoạt động trong kế hoạch cấp xã.
Thực tế của tính kết nối này ra sao?
· Phòng Tài chính Kế hoạch hiện đang đóng vai trò chủ đạo trong công tác kế hoạch cấp huyện. Kế hoạch huyện được xây dựng trên cơ sở tổng hợp các kế hoạch của ngành trong đó có hoặc có thể không phản ánh các đề xuất trực tiếp của cấp xã. Nhiều khi, phòng TCKH còn đóng thêm vai trò rà soát các vấn đề chuyên môn của kế hoạch các ngành.
· Một số nơi, khi các xã lập xong kế hoạch, họ gửi trực tiếp cho các ngành cấp huyện để lấy ý kiến, một số đề xuất cấp xã cũng được đưa vào chương trình của ngành. Và các kế hoạch ngành này, sau đó sẽ được tổng hợp lên kế hoạch can thiệp chung của tỉnh dưới dạng các chương trình đầu tư ngành, ví dụ Kế hoạch ngành nông nghiệp, thương mại …vv.
Các vấn đề nảy sinh:
· Hiện trạng về dòng thông tin kế hoạch từ các ban ngành cũng như xã đến huyện gây ra sự quá tải đối với phòng TCKH là đơn vị có chức năng tổng hợp và điều phối kế hoạch.
· Vai trò liên kết ngang giữa kế hoạch ngành và kế hoạch huyện không đảm bảo và mang tính chất độc lập tương đối. Đa phần các kế hoạch do các ngành tự xây dựng sau đó được tổng hợp cơ học vào kế hoạch chung mà thiếu đi sự xem xét trong tương quan với các ngành khác dẫn tới nhiều khi có sự chồng chéo.
· Sự gắn kết giữa kế hoạch xã với kế hoạch huyện chưa thể hiện về mặt hành động mà mới chỉ gắn bó ở khâu chỉ tiêu kế hoạch.
· Chức năng hỗ trợ chuyên môn của các đơn vị quản lý ngành cấp huyện đối với phòng TCKH chưa nổi bật.
· Tính gắn bó giữa các kế hoạch ngành và chiến lược phát triển ngành vì thế sẽ không mạnh như thực tế yêu cầu, vì thế sự đóng góp của cơ quan chuyên môn cấp huyện đối với chất lượng kế hoạch cấp dưới cũng sẽ giảm theo.
Cách thức giải quyết?
Trên cơ sở các văn bản quy phạm hiện hành về chức năng chỉ đạo điều hành của UBND và các đơn vị chuyên môn các cấp thì mối quan hệ về kế hoạch huyện/ xã nên diễn ra như trong sơ đồ sau:
Nhóm các giải pháp nên là:
· Tăng cường sự hiện diện của kế hoạch cấp xã trong kế hoạch cấp huyện, cụ thể là các chương trình can thiệp ngành thông qua vai trò điều phối, tổng hợp chung của phòng TCKH.
· Các ngành đóng vai trò chuyên môn hỗ trợ rà soát kế hoạch cấp xã, qua đó lấy các ý tưởng để phản hồi hoặc lồng vào các kế hoạch can thiệp ngành để khai thác nguồn kinh phí sự nghiệp phân bổ hàng năm.
· Các chương trình mục tiêu đã được phân cấp trực tiếp cho các đơn vị cấp huyện nên sử dụng đầu vào kế hoạch của các xã để xây dựng chương trình can thiệp nhằm đáp ứng các hướng dẫn của Trung ương về lồng ghép vào công tác kế hoạch phát triển KTXH của địa phương.
Những thách thức đặt ra?
· Công việc tổng hợp, phân rã kế hoạch cấp xã theo ngành sẽ quá nặng đối với phòng TCKH;
· Chưa có cơ chế, cách thức để rà soát, đánh giá các đề xuất cấp xã do các quy hoạch, chiến lược phát triển ngành chưa hoàn thiện;
· Chưa có cơ chế tạo điều kiện phản hồi kế hoạch huyện, xã.
Cách khắc phục?
· Có công cụ hỗ trợ để việc phân rã, tổng hợp thông tin diễn ra nhanh và thuận lợi hơn;
· Chuẩn hóa công tác kế hoạch cấp xã để dễ dàng trong tổng hợp và chia sẻ thông tin;
· Xây dựng cơ chế hỗ trợ rà soát các ý tưởng kế hoạch cấp xã và hướng dẫn lồng ghép vào kế hoạch ngành cấp huyện;
· Pháp lý hóa quá trình phản hồi thông tin và gắn bó công tác kế hoạch với việc bố trí vốn sự nghiệp.
6. Những dẫn chứng thực tiễn
Hòa Bình, Quảng Trị đã có những bước tiến lớn trong tác động vào việc sử dụng các nguồn kinh phí này. Cụ thể:
+ Bên cạnh đưa ra yêu cầu lồng ghép kế hoạch xã vào các kế hoạch ngành và thực hiện cơ chế rà soát kế hoạch cấp xã như Quảng Trị, Hòa Bình còn xây dựng được cơ chế đầu tư riêng cho cấp xã từ việc sử dụng nguồn đầu tư tập trung của tỉnh để phân cấp cho xã quản lý, sử dụng 200 triệu đồng để thực hiện các đề xuất cộng đồng có trong bản kế hoạch của xã.
+ Quảng Trị đã hình thành được cơ chế để tất cả các chương trình Mục tiêu quốc gia sử dụng kế hoạch cấp xã làm đầu vào can thiệp (30a, 167, 134 …vv). Việc xây dựng kế hoạch ngành từ đề xuất cấp xã đã được chuẩn hóa và thực hiện thí điểm tại 2 huyện và năm 2012 sẽ tiến hành lan rộng ra tất cả các huyện khác.
7. Bài học thu được
· Khối lượng công việc liên quan đến công tác kế hoạch của các phòng ban cấp huyện đã giảm nhẹ và đi vào chuyên môn hơn.
· Các chương trình can thiệp đã có cơ sở ý tưởng đa dạng hơn nhờ đầu vào kế hoạch của các xã;
· Tính liên kết giữa kế hoạch xã, huyện đã được tăng cường, sự gắn kết với ngân sách đã được thể hiện;
· Sự gắn kết của cộng đồng với các chương trình đầu tư nhà nước đã được củng cố.
8. Một số ví dụ
· Công cụ hỗ trợ tổng hợp, phân rã kế hoạch cấp xã;
